شهریور ماه امسال شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبه‌ای را به انجام رساند که انتظار می‌رفت به چالش چند ساله تنظیم‌گری رسانه‌های فضای مجازی پایان دهد. فارغ از بررسی محتوایی مصوبه که از نظر حقوقی مرزبندی دقیقی را بین دو مجموعه تعیین نکرده بود، اکنون با عبور از فرجه سه ماهه تعیین سیاست‌ها و ضوابط حاکم بر صوت و تصویر فراگیر و شبکه نمایش خانگی مصوبه مذکور و عدم تحقق آن، با مروری بر ریشه‌های اختلاف، در خصوص راهکار مطلوب برای تنظیم‌گری رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر بحث می‌شود.
با درک ساختار رسانه ای منبعث از قانون اساسی کشور و انحصاری بودن فعالیت سازمان صدا و سیما به عنوان تنها رسانه پخش عمومی، رهبر انقلاب در سال ۱۳۹۴ رسانه های صوت و تصویر فراگیر بخش خصوصی را به عنوان بخشی از نظام رسانه ای کشور پذیرفتند و پس از آن بود که ضرورت تنظیم گری این حوزه بیش از پیش خود را نشان داد.
اگرچه پیشتر، ساختارهایی چون هیأت نظارت بر مطبوعات ذیل وزارت ارشاد و مرکز رسانه های دیجیتال وزارت ارشاد که بعدها به مرکز ارتقای فرهنگ و هنر در فضای مجازی تغییر نام یافت به نوعی نقش تنظیم گری رسانه های مکتوب و آنلاین را بر عهده داشتند ولی با توسعه روز افزون رسانه های صوت و تصویر فراگیر، سازمان تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی (ساترا) به عنوان نهادی نو مطرح شد. به دیگر بیان در کنار ساختارهای تنظیم گرانه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی به عنوان یک نهاد با کارکرد تنظیم گری وارد این میدان نوظهور و پیش‌رونده شد.
هم اکنون با گذشت حدود یک دهه از تجربه تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر در مجموعه وزارت ارشاد و سازمان صدا و سیما، این حوزه چالش‌هایی را پیش روی خود می‌بیند که ضرورت جدی برای اصلاح آن به منظور تأمین منافع عمومی جامعه را ضرورت می بخشد.
با آسیب‌شناسی وضعیت حکمرانی رسانه‌ای کشور هفت چالش عمده را می‌توان احصا کرد که در ادامه به صورت موجز به آنها پرداخته می‌شود:
در هر نظامی رشد متوازن بخش ها نیازمند اتخاذ رویکردی واحد و کلی است، در غیراین‌صورت با مجموعه اقدامات ضد و نقیض روبرو خواهیم بود. یکی از معضلات کنونی در حوزه رسانه، فقدان رویکرد واحد نهادهای تنظیم‌گر در قبال آنان است. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با یک چارچوب مفهومی و دستورالعمل محتوایی با رسانه های تحت تنظیم‌گری خود مواجهه می‌کند از سوی دیگر سازمان صدا و سیما با رویکردی متفاوت و سخت‌گیرانه‌تر تلاش دارد پلتفرم‌های صوت و تصویر فراگیر را که از نقطه نظر مخاطب و کارکرد شباهت زیادی به رسانه های تحت تنظیم گری وزارت ارشاد دارد، تنظیم گری کند. بر این اساس فقدان رویکرد واحد و همه‌جانبه که اصلی مهم در تنظیم گری رسانه‌ها است به عنوان اولین و روشن‌ترین نقیصه نظام حکمرانی رسانه ای کشور به شمار می‌آید.
توسعه تنظیم‌گری در هر حوزه ای نیازمند دو بخش هنجاری و نهادی است. از نظر هنجاری، توسعه تنظیم‌گری نیازمند قانون جامع و یکپارچه خدمات رسانه ای است تا تمام اقدامات تنظیم‌گرانه و تسهیل‌گرانه به صورت چارچوب‌مند و قاعده‌مند صورت پذیرد. الزام دیگر توسعه تنظیم‌گری پیگیری مستمر و اعمال نظارت بر فرآیندها است که جز از طریق نهادسازی همگرا در حوزه رسانه امکانپذیر نخواهد بود. از این روی در نبود چارچوب ارزیابی قانونی روشن، توسعه نهادی می‌تواند سلیقه‌گرایی را تعمیق بخشد.
تسخیر تنظیم‌گری به معنای به حاشیه رانده شدن منافع عمومی در اقدامات و تصمیمات نهاد تنظیم‌گر (در اینجا نهادهای تنظیم‌گر) و جایگزین شدن اهداف و غرائض شخصی، گروهی و سازمانی با آن است.
یکی از چالش های موجود در نظام تنظیم‌گری ایران متأثر شدن نهادهای تنظیم‌گر از عوامل بیرونی است که برای عبور از این مشکل حفظ فاصله منطقی نهاد تنظیم‌گر از دولت به معنای عام، راه حلی برای تضمین استقلال نسبی و اولویت داشتن ملاحظات فنی، تخصصی و محتوایی در امر تنظیم‌گری است. در حوزه تنظیم گری رسانه، اکنون آفت و بلیه تسخیر به صورت شهودی قابل دریافت است.
در حوزه تنظیم‌گری وزارت ارشاد با شکل‌گیری هیأت نظارت بر مطبوعات با حضور ذی نفعان مختلف این مسأله تا حدودی مرتفع شده است ولی در رویکرد جدید سازمان صدا و سیما و دوره تحول، عدم حضور ذی نفعان اصلی و نزدیک‌تر شدن نهاد تنظیم‌گر به سازمان مادر خود یعنی صدا و سیما چالش هایی را ایجاد کرده است.
رصد نقشه رسانه‌های کشور از زاویه نگاه ساختاری، تأیید می‌کند که تداخل وظایف نهادها و مرزبندی ناشفاف مسئولیت ها منجر به استانداردهای متفاوت شده است. در حالی که روند جهانی به سمت تنظیم گری همگرا میل می‌کند و نهادهای تنظیم گر جدید با ادغام نهادهای قبلی تشکیل می شوند، در کشور مشاهده می‌شود که این حوزه کاملا به هم پیوسته، تفکیک و منقطع شده است.
در تقسیم کاری که میان وزارت ارشاد و سازمان صدا و سیما در شهریور ۱۴۰۲ به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسید نیز نوعی عدم همگونی و تناسب ساختاری به وضوح مشاهده می شود. از سویی رسانه های کاربر محور (UGC) و ناشر محور (VOD) در حوزه تنظیم‌گرانه ساترا قرار گرفته است و از سوی دیگر سرویس های صوت و تصویر خبرگزاری ها، اکران آنلاین فیلم های سینمایی ذیل ساختار حکمرانی وزارت ارشاد تعریف شده است. به دیگر معنا بنا بر تصمیم نهادهای تنظیم‌گر این حوزه گونه‌ای از محتوا امکان انتشار در خبرگزاری‌ها و رسانه‌های خبری را دارد درحالیکه همان محتوا می‌تواند در رسانه اشتراک ویدئو ذیل اقدامات متخلفانه تخلف شناسایی شود. کشیدن این خط مرزی مبهم و تفکیک غیر دقیق وظایف منجر به پدیده آربیتراژ تنظیم گری یا تفاوت معیارهای نهادهای تنظیم‌گر می‌شود که بستر را برای حکمرانی نامتعادل و نامتوازن این حوزه هموار می کند.
در ادبیات سیاستگذاری عمومی تفکیک و مرزبندی میان کارویژه‌های سیاستگذاری و تنظیم‌گری امری لازم و قطعی به شمار می رود. عدم تفکیک وظایف میان نهادهای سیاستگذار و قانون گذار کشور در قلمرو رسانه که شامل مجلس شورای اسلامی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی است منجر به تشتت در سیاستگذاری این حوزه شده است. عدم تعیین دقیق و واضح محدوده فعالیت هر یک از نهادهای سیاستگذار به تداخل وظایف، از بین بردن اثرات تصمیمات هر یک از نهادها و در نهایت کژکارکرد سیاستگذاری منتج می‌شود.
از سوی دیگر در خلأ ورود نهادهای سیاستگذار به دلیل مشخص نبودن یگانه نهاد متولی سیاستگذاری برای پوشش تمام حوزه های رسانه‌ای، گاهی نهاد تنظیم‌گر نسبت به سیاستگذاری این حوزه رجحان می‌یابد که اقدامی غیر اصولی است. در صورت تحقق این تفکیک و سیاستگذاری مورد وفاق در نهاد سیاستگذاری، نهاد تنظیم‌گر می توانند سیاست ها را با در نظر گرفتن ملاحظات بازار و از طریق ابزارهای در دسترس خود همچون مقررات، پیگیری تخلفات، رسیدگی به اختلافات و مانند آن اجرایی و عملی سازد.
در تنظیم‌گری استفاده از نهاد ناظر تنظیم‌گر به منظور جلوگیری از تسخیر تنظیم‌گری امری مرسوم و البته ضروری است. با وجود شکل گیری نهادهای تنظیم‌گر این حوزه، نهاد ناظری در الگوی فعلی حکمرانی رسانه‌ای در نظر گرفته نشده است و تنظیم‌گر در عین انجام گاه و بی‌گاه وظیفه سیاستگذاری و تنظیم گری به صورت توآمان، نسبت به فعالیت خود به یک نهاد مستقل حافظ منافع عمومی جامعه پاسخگو نیست.
به عنوان آخرین چالش حکمرانی رسانه در این حوزه به ضعف در ضمانت اجرای فعالیت نهادهای تنظیم‌گر توجه داده می‌شود. برخی از نهادهای تنظیم‌گر کنونی در حوزه رسانه به دلیل عدم توانایی برقراری ارتباط با سایر اجزای نظام حکمرانی کشور از جمله بخش قضایی و یا عدم توانایی تعامل مناسب با فعالان تحت تنظیم‌گری خود نتوانسته اند به اهداف خود دست یابند به گونه‌ای که توانایی صحه‌گذاری نسبت به آنچه روی زمین در میان تنظیم‌شونده‌ها در حال وقوع است، نیستند.
در ادامه برای حل چالش‌های صدر، پیشنهاد می‌شود.
در حال حاضر قوانین موجود در حوزه رسانه شامل قانون مطبوعات مصوب ۱۳۷۹ قانون جرایم رایانه ای مصوب ۱۳۸۸ و پیش نویس قانون اداره سازمان صدا و سیما بوده که بیش از یک دهه است در حال رفت و برگشت میان مجلس و سازمان صدا و سیما است. کشور در حوزه رسانه نیازمند یک قانون مادر که شامل ساختارها، حدود و مسئولیت‌ها، ارتباطات ساختار تنظیم‌گری با سایر نهادها از جمله مجلس، قوه قضاییه و تنظیم‌گران بخشی و در یک کلام شکل گیری نظام ملی تنظیم‌گری حوزه رسانه است.
اندیشکده حکمرانی شریف در سالیان گذشته در موضوع نظام ملی تنظیم‌گری و تنظیم‌گران حوزه رسانه تعمق کرده است و می‌توان اذعان کرد خلأ شکل‌گیری نظام ملی تنظیم‌گری منجر به عدم تحقق اهداف تنظیم‌گری به معنای توسعه صنعت در راستای منافع عمومی، شده است.
پیشنهاد مشخص در این بخش استفاده از تجربیات جهانی این حوزه برای تشکیل نهاد همگرای تنظیم‌گری حوزه رسانه و ادغام یا منحل کردن تنظیم‌گران موازی است.
پیشتر کمیسیون تنظیم مقررات رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر به عنوان نهاد بالادستی نهاد تنظیم‌گر رسانه‌های صوت و تصویر فراگیر با حضور ذی نفعان مختلف شکل گرفته بود ولی بیش از یک سال است که این کمیسیون منحل و نظارت رسمی بر نهاد تنظیم‌گر به انجام نمی‌رسد. پیشنهاد در این بخش نیز بازیابی این کمیسیون به عنوان بخش ناظر بر تنظیم‌گر و مرجع پیگیری و حل و فصل مناقشات و اختلافات پدید آمده ذیل اقدامات تنظیم‌گر همگرا است.
به منظور ایجاد و افزایش استقلال نهاد تنظیم‌گر چهار رکن می‌تواند مدنظر قرار گیرد.
۱. ایجاد فرآیند برای انتصاب ارکان نهاد
۲. مشخص بودن دوره ریاست و فرآیند برکناری آن
۳. پیوندخوردگی تأمین مالی نهاد تنظیم‌گر به تنظیم‌گران به طوری که تنظیم‌گر از تعطیل کردن بازار تحت تنظیم‌گری خود منتفع نباشد
۴. استقلال در تصمیم گیری، نظارت و پاسخگویی
۵. ساماندهی به وضعیت شوراهای عالی
و در نهایت وضعیت شوراهای عالی در ساختار حکمرانی کشور به مسأله‌ای بغرنج و پیچیده تبدیل شده است. هم اکنون بیش از ۸۰ شورای ملی و شورای عالی در کشور فعالیت می کنند. تدوین طرح یا لایحه جهت ساماندهی وضعیت شوراهای عالی از طریق ارائه تعریف دقیق از انواع شوراها، صلاحیت و ترکیب هر یک، اصول مشترک حاکم بر شوراها و نسبت این شوراها با یکدیگر و با قوای سه گانه ضروری به نظر می رسد. اندیشکده حکمرانی شریف طرح اصلاح نهادهای فراقوه ای را بر اساس مطالعات مفصل به انجام رسانده، موضوعی که در صورت عدم رسیدگی به آن می‌تواند کارکردی دقیقاً خلاف اهداف اولیه آن را به دنبال آورد.
پانوشت:
۱. Public Broadcaster
۲. Regulatory oversight body
*مدیر اندیشکده حکمرانی شریف
۲۱۶۲۱۶