حکایت پرچالش حذف انحصار تاسیس داروخانه

به گزارش اقتصادنیوز به نقل از مرکز پژوهشهای مجلس؛ انحصار تاسیس داروخانه همواره موافقان و مخالفانی داشته که با توجه به استدال های خود به حذف و یا وجود این انحصار پافشاری می کنند. از نگاه موافقان محدودیت، صلاحیت قانونی و اختیاری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در مجوزدهی برای تأسیس داروخانه به عنوان متولی امور بهداشت و درمان است. اما استدلال مخالفان به قوانین موجود باز می گردد، مخالفان بر این موضوع تاکید می کنند که محدودیت مجوز، سوای ضرورت انحصارزدایی و تسهیل صدور مجوز، به الزام قانونی ناشی از ماده (7 ) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44 )قانون اساسی بازمی گردد که استناد به «اشباع بودن بازار» برای عدم صدور مجوز کسب وکار را ممنوع کرده است . البته با توجه به چالش های که این بند قانونی به وجود آورده است مطابق با آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، منوط کردن تاسیس داروخانه به نیاز منطقه و رعایت فاصله داروخانه ها از یکدیگر، رویه ای ضدرقابتی و مغایر با احکام قانونی پیش گفته تشخیص داده شده و احکام مقررات مربوط (مفادی از «آیین نامه تأسیس و اداره داروخانه ها» و «ضوابط تأسیس و اداره داروخانه ها») ابطال شده است.

با این شرایط هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار نیز وزارتخانه بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (سازمان غذا و دارو) را موظف کرده آیین نامه و ضوابط تأسیس و اداره داروخانه ها را با حذف محدودیت های جمعیتی و جغرافیایی (حدود فاصله و سقف تعداد برای صدور مجوزهای جدید و یا تمدید) مطابق آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، اصلاح کند.   

پس از صدور آرای شورای رقابت، هیات عمومی دیوان عدالت اداری و هیئت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب وکار و پیگیری های متعدد دستگاههای مختلف، وزارت بهداشت، آیین نامه اصلاحی با تأخیر بسیار در تاریخ 8 خرداد 1400به امضای وزیر بهداشت رسید. اگرچه اجرای کامل آن به تصویب و ابلاغ «ضوابط اجرایی» آیین نامه مذکور به پیشنهاد «اداره کل امور دارو و مواد تحت کنترل» و تصویب رئیس «سازمان غذا و دارو» منوط شده است. با این حال گام اول برای انحصار زدایی برداشته شد.

چالش های انحصار

در نظر گرفتن قوانین دست و پاگیر در صدور جواز تاسیس داروخانه در سالهای گذشته به شدت مورد اعتراض متقاضیان دریافت مجوز تأسیس داروخانه قرار گرفت. چنانکه مسئول فنی یکی از داروخانه های کشور، پس از گذشت چهار سال از زمان فارغ التحصیلی می گوید: «382 نفر در شهر مازندران و 964 نفر در استان تهران در صف دریافت مجوز داروخانه هستند. اگر به همین منوال که سالی پنج یا شش مجوز در استان مازندران داده می شود، پیش برود، شاید هشت سال دیگر بتوانم مجوز داروخانه دریافت کنم. آیین نامه ها کاملا انحصاری است و پاسخگوی نیاز فارغ التحصیلان داروسازی کشور نیست. در حال حاضر حجم فارغ الاتحصیلان بالا رفته و قوانین، سد معبر دریافت مجوز داروخانه شده اند. در شهر تهران بالغ بر 900 داروساز در صف نوبت داروخانه هستند و برخی   از آنها با گذشت 15 سال نتوانسته اند داروخانه خود را داشته باشند».

قیمت مجوز نیز بسته به مکان  داروخانه، متصل بودن مجوز به بیمه، میزان فروش و فعال بودن داروخانه، متفاوت است. یکی از نتایج محدودیت شدید در صدور مجوز تأسیس داروخانه، شکل گیری روابطی ناسالم و غیرشفاف بوده است. بدین ترتیب که هزینه بالای مجوز و نیاز فارغ التحصیلان جویای کار، به انجام معامله ای بین سرمایه گذار و داروساز منجر می شود که البته نقش دلالان نیز در چنین تبادلاتی پررنگ است. اگرچه این معامله ایراد قانونی ندارد، «اما مشکل از آنجایی آغاز می شود که بدانیم صف دریافت مجوز تأسیس داروخانه از سوی داروسازان جوان گاهی بیش از یک دهه طول می کشد و برای همین هم مجوزهای تأسیس داروخانه قیمت پیدا کرده و بازار آگهی خرید و فروش یا اجاره مجوز داروخانه حسابی داغ شده است.

براساس داده های اعلام شده تعداد کل داروخانه های موجود در کشور در سال 1395 ،هزار و 937 داروخانه گزارش شده است که این عدد در حال حاضر نزدیک به 12 هزار مورد رسیده است. همچنین براساس آمار سازمان غذا و دارو، تعداد داروسازان کشور حدود 20 هزار است، یعنی بقیه داروسازان احتمالا مجوز تأسیس داروخانه خود را فروخته اند و مسئول فنی داروخانه شده اند یا اینکه درنهایت به نسخه پیچی دارو مشغولند».

با توجه به انحصاری که در صدور جواز تاسیس داروخانه در کشور وجود داشت ـ فارغ التحصیلان رشته داروسازی   به شورای رقابت و دیوان عدالت اداری شکایت کردند و پس از بررسی های صورت گرفته «ضوابط تأسیس و اداره داروخانه ها» ابطال شد.

با این حال، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (از این پس، وزارت بهداشت)  تا مدتها از اجرای احکام مذکور استنکاف کرد.

  تصویب آیین نامه جدید

با وجود تمام پافشاری ها بالاخره در 8 خرداد 1400 »آیین نامه تأسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانه ها» به  تصویب وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسید. در ماده (3 )آیین نامه مذکور، شرایط و مدارک لازم برای بررسی و احراز صلاحیت متقاضی تأسیس داروخانه ها ازسوی کمیسیون قانونی دانشگاه و صدور گواهی تشخیص صلاحیت حرفه ای متقاضی تأسیس و نیز مجوز اولیه (موافقت اصولی » فهرست شده است. براساس آیین نامه حداقل امتیازات لازم برای صدور موافقت اصولی (اولویت بندی براساس امتیاز)» درج شده است. علاوه بر این، «حداقل امتیازات الزم برای صدور مجوز بهره برداری (پروانه تأسیس)» در جدول مندرج در ماده «6 »آمده است. اگرچه در مفادی از آیین نامه جدید، «فاصله معیار» برای تأسیس داروخانه در نظر گرفته شده است، اما در راستای اجرای آرای دیوان عدالت اداری و هیئت مقررات زدایی، حدنصاب های جمعیتی و جغرافیایی برای تأسیس داروخانه ها حذف شده است.

موافقان و مخالفان آیین نامه جدید

چنانکه قابل پیش بینی بود، به محض امضای آیین نامه جدید، واکنشهای مخالف و موافق آغاز شد. دو روز پس از امضای آییننامه جدید، «انجمن صنفی داروسازان ایران» در نامهای خطاب به وزیر  بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، آیین نامه جدید را «ناگوارترین اتفاقی» توصیف کرد که «می توانست در ماههای پایانی این دولت رخ دهد». همچنین تصریح کرد: «با ابلاغ آیین نامه موصوف که در آن عملا حدنصاب های جمعیتی و فاصلهای برای تأسیس داروخانه ها حذف شده و متقاضیان در هر زمان (با فراهم کردن چند شاخص ساختمانی در داروخانه) قادر به تأسیس در هر مکانی حتی دیوار به دیوار با داروخانه دائر هستند، تمام دفاعیات انجام شده در این چند سال با توجیه رعایت سطح بندی خدمات سلامت و دسترسی عادلانه مردم به دارو و خدمات دارویی، به باد رفته است!... با توجه به اینکه قاطبه داروسازان کشور با اجرای آییننامه مورد اشاره مخالف هستند و آن را به نفع داروخانه های خصوصی حال و آینده نمی دانند، از جنابعالی تقاضا داریم دستور فرمایید اجرای این آییننامه متوقف شود تا با تشکیل کمیته های تخصصی متشکل از کلیه ذی نفعان، آیین نامهای جامع که دربردارنده منافع اکثریت داروسازان و مطابق با مصالح جامعه و بهویژه بیماران باشد، تدوین شود».

از سوی دیگر، برخی از دانشجویان داروسازی، آیین نامه جدید را سبب بهبود شرایط اشتغالداروسازان جوان دانسته اند و در بیانی های خطاب به وزیر بهداشت اعالم کرده اند: « در مسیر اصلاح وضعیت اسفناک حاکم و اجرای آیین نامه جدید، با وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو ... هم قدم بوده  و مراتب حمایت خود را پیرامون اجرای آییننامه جدید اعلام می کنیم». در ماده  (31 ) آیین نامه جدید تصریح شده است: «ضوابط اجرایی این آیین نامه با پیشنهاد اداره کل {امور دارو و مواد تحت کنترل} و تصویب رئیس سازمان {غذا و دارو} ابلاغ خواهند شد». علاوه بر

این در قسمت پایانی ماده (31 )آمده است که آیین نامه «از تاریخ ابلاغ لازم الاجرا بوده و در مواردی که نیاز به بازنگری و ابلاغ ضوابط جدید دارد، از زمان ابلاغ ضوابط جدید الزماالجرالازم الاجرا خواهد بود». بنابراین، اجرای آیین نامه جدید تا حد زیادی به «ضوابط اجرایی» آن منوط شده است و برای ارزیابی اجرای این آیین نامه، باید تا تصویب ضوابط اجرایی و اجرای کامل آن منتظر ماند.

جمع بندی و نتیجه گیری

در گزارش حاضر، تلاش شد فرایند پرچالش و پیچیده رفع انحصار دریافت مجوز تأسیس داروخانه شرح داده شود. به رغم توفیق در رفع محدودیتهای جمعیتی و جغرافیایی در آیین نامه جدید، اجرای کامل فرایند جدید در ماده پایانی آیین نامه جدید، منوط به تدوین و ابلاغ «ضوابط اجرایی» آن شده است.

دلیل اقتصادی مقاومتها و تاخیرها در تسهیل فرایند صدور مجوز داروخانه، همچون دیگر مجوزها، بسیار مهم است. چنانکه در متن گزارش تصریح شد، الغای هرگونه انحصار، سبب برهم خوردن تعادلی خواهد شد که به سود افراد یا گروههایی خاص، برمبنای قوانین، مقررات و رویه های جاری، شکل گرفته است. بدیهی است حفظ منافع اقتصادی ناشی از هرگونه انحصار و ادامه روند موجود، انگیزهای بسیار قوی برای مقاومت در برابر هر تغییر ایجاد خواهد کرد.

به نظر می رسد مواردی که مخالفان رفع انحصار صدور مجوز تأسیس داروخانه به آن قائل هستند ، مانند نگرانی از تمرکز داروخانه ها در مراکز شهری و برخوردار و عدم استقبال از تأسیس داروخانه در مناطق کم برخوردار، یا مصرف بی رویه دارو ناشی از تعدد داروخانه ها   دلایلی قانع کننده برای انحصار شدید جاری در صدور مجوز داروخانه نباشد. نگرانی ها و دغدغه های وزارت بهداشت می تواند در مقررات مربوط به مجوزدهی و نظارتهای پسینی مورد توجه قرار گیرند.

دلیل اقتصادی به معنای مقاومت در مقابل تغییر ترتیبات ناشی از انحصار را می توان به حوزه اختیارات اداری نیز تسری داد. نایب رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، در توضیح دلایل مقاومت برخی مقامات و دستگاهها در مقابل مصوبات هیئت مقررات زدایی درخصوص تسهیل و تسریع صدور مجوزها، آنها را در قالب دالیل قانونی، صیانت از حقوق مردم و حفظ و صیانت از اختیارات اداری دسته بندی کرده و چنین توضیح می دهد: «طی سالهایی که در هیئت مقرراتزدایی و نهادهای مختلف درخصوص این مجوزها و موانع اضافی بحث می کنیم، مخالفت ها روند خاصی را طی می کند. افرادی که مخالفت می کنند، عمدتا در بدنه کارشناسی دستگاههای اجرایی و دستگاههای دولتی هستند.

بخشی از مخالفت ها ناشی از مقررات اضافی بالادستی است. آن مدیر و آن کارشناس، تصورش این است که اگر با حذف و کاهش مجوزها و مقررات موافقت کند، بهدلیل یکسری مقررات نظارتی بالادستی، برای او مشکل ایجاد خواهد شد. یک عده دیگر دلیل مخالفت شان این است که فکر می کنند خیر و صلاح مملکت را فقط آنها تشخیص می دهند و حذف این مجوزها ممکن است به تضییع حقوق مردم منجر شود یا امنیت ملی به خطر بی افتد. یک عده دیگر هم هستند که احساس می کنند این مجوزها و این استعلام ها و مقررات، حوزه اعمال قدرت شان است و جمع شدن بساط مجوزدهی، قدرتشان را کاهش می دهد. به همین دلیل مقاومت های عجیب و غریبی می کنند». مقاومت و تأخیر در اجرای احکام دیوان عدالت اداری که در مورد بررسی شده رخ داد آشکارا مغایر با اصل حاکمیت قانون است. نقض اصل حاکمیت قانون توسط دستگاههای دولتی، به مراتب خسارت بارتر از نقض اصل مذکور توسط شهروندان است و آثار سوء غیرقابل جبرانی بر اعتماد و سرمایه اجتماعی خواهد داشت.